В поиске устойчивого равновесия
Как добиться большего представительства власти? Может ли российский парламент участвовать в назначении кабинета? За последние две недели видные российские политики инициировали дискуссию о новом балансе ветвей власти
Транзитный период, похоже, стартовал несколько раньше срока, который виделся власти. Система вибрирует в ожидании 2024 года, но не только. Глобально политическую турбулентность сегодня задают две неопределенности. Первая касается реакции власти на кризисы последних двух лет: социально-экономический (стагнация экономики и падение доходов населения) и кризис представительства (выраженный в падении рейтингов институтов власти и поражении провластных кандидатов на губернаторство в трех регионах страны). Речь не идет о появлении или развитии новых кризисных тенденций — в конце концов, экономического роста нет многие годы, а у власти до недавнего времени были непробиваемые аргументы: «крымская весна» и внешнее давление. Проблема в отсутствии концепта развития и массового недоверия к рецептам выхода из кризисов. Ни подборка национальных проектов, ни социальное послание президента 2019 года пока очевидным образом не отражаются на качестве жизни населения и темпах роста экономики. Притом что внешнеполитическая повестка окончательно уступила место вопросам внутреннего развития, нового образа будущего страны никто не предлагает. Наконец, по сигналам из администрации президента напрашивался вывод: электоральный кризис на осенних выборах воспринимается как сугубо политтехнологический, а значит, решать задачи следующего Единого дня голосования будут мерами техническими, то есть конструированием политической реальности, а не ее коррекцией. В итоге главной интригой сезона 2019 года в среде политологов становится вопрос, сколько еще регионов потеряет партия власти осенью. Не «если», а «сколько» и «в каком туре».
Другая неопределенность касается транзитного периода, что в целом неудивительно. Если бы не важное обстоятельство: подготовить институты власти к плавному входу в соревновательный период уже не вышло. Пенсионная реформа нанесла серьезный удар по авторитету всех ветвей власти, включая президентский уровень. Правительство поставлено перед необходимостью в короткие сроки показать свою эффективность в реализации амбициозных задач, поставленных Владимиром Путиным. Скидок на проблемную мировую конъюнктуру больше не будет. Но уже сейчас понятно, что изменить свою исключительно бухгалтерскую роль как главного перераспределителя бюджетных средств кабинет министров не в состоянии. Возможно, еще не время оценивать эффективность подготовки нацпроектов, однако ждать от них прорывных концептов, которые толкнули бы страну в развитии на поколения, не стоит — об этом говорят все участники рынка. Если (или когда) будут провалены поручения президента в этой части, правительство и либеральный контур бюрократии получат серьезный аппаратный удар. На фоне которого инициативы других игроков будут смотреться еще более выигрышно.
Обратная сторона вопроса: сейчас, за пять лет до президентских выборов, активизация межэлитной борьбы грозит неприятной разбалансировкой системы исполнительной власти. Настораживает и активизация силового контура, за которой угадывается не только усиление антикоррупционной борьбы, но и попытка прикрыть ею политические заказы. По крайней мере, об этом постоянно говорят и высказывают всевозможные версии. Каждый новый арест не просто пугает (может, и по делу), но и замораживает исполнительскую инициативу чиновничества, в конечном счете тормозит развитие страны. На целых пять лет?
Другой уровень власти — партийный — как кажется, упустил еще один шанс для перезагрузки. Разговоры о редизайне партийной системы активно ходили весь прошлый год, но осенние выборы отбили у внутриполитического блока желание экспериментировать. Даже не самый значительный проект ребрендинга «Справедливой России» снова на паузе. Пока все говорит о том, что на выборы 2021 года партийный сегмент пойдет по проторенной дорожке: с привычными и стареющими лицами лидеров, размытыми программами, самоликвидировавшейся несистемной оппозицией, в целом согласованной системной игрой, в рамках которой даже отобранные у «Единой России» голоса протестного электората будут сбалансированно перераспределены между всеми участниками. Но, само собой, с этим пессимистическим сценарием развития событий многие не согласны, и прежде всего в самой Думе.
На минувшей неделе было несколько заявлений важнейших игроков системы власти, которые очертили заявки на борьбу с двумя упомянутыми неопределенностями. Возможно, мы видим лишь политическую турбулентность, а может, системную трансформацию или ее реконфигурацию под задачи реальности за пределами 2024 года. Версий и предположений великое множество, попробуем не усложнять трактовки.
Три тезиса Кириенко
На минувшей неделе в фокус внимания экспертов попало выступление первого заместителя руководителя администрации президента Сергея Кириенко в ходе пленарного заседания «Новая система социальных лифтов в России как способ обновления элит» на апрельской международной академической конференции ВШЭ. Среди прочего были высказаны тезисы, которые позволяют понять, как власть видит то, что мы называем кризисом развития политической системы, и предположить механизмы реакции на них.
Во-первых, Кириенко назвал одной из ключевых проблем России дистанцированность власти от народа и заметил, что кандидатов на руководящие посты в регионы, которых назначает Владимир Путин, неверно называть технократами: «Да, у них у всех есть хороший управленческий опыт в системе государственного управления, в работе в крупных корпорациях. Они хорошо понимают, как работает экономика и система управления. Это правда. Но когда такой руководитель приезжает в регион, президент назначает только исполняющих обязанности, а дальше надо пройти всенародные выборы. Важнейшая вещь на сегодняшний день — это способность разговаривать с людьми, потому что важнейший запрос у людей к власти — это сокращение дистанции». Это не только признание проблемы, но и толчок бюрократии к выходу из зоны комфорта.
Во-вторых, Кириенко подчеркнул, что главными драйверами национальных проектов должны быть регионы. Это заявление заставляет обратить внимание на изменившуюся за последний год роль Госсовета в конфигурации власти. Напомним, Государственный совет — это неофициальный консультативно-совещательный орган, который был создан в далеком 2000 году в качестве компенсации региональным главам за реформу Совета федерации. Сегодня в Госсовет входят парламентские лидеры, губернаторы, полпреды, министры, а по решению председателя — Владимира Путина — и другие статусные фигуры, не обязательно в официальном ранге. Почти за два десятка лет формат работы этого органа менялся, но в 2018 году он усилился радикально, после того как в нем появились 16 рабочих групп по ключевым вопросам социально-экономического развития, в том числе по вопросам реализации национальных проектов. Их руководителями назначены губернаторы, которые, по словам Кириенко, смогут «на равных разговаривать и с министрами, и с вице-премьерами», чтобы совместно вырабатывать ключевые решения по развитию страны.
Едва прошло переформатирование Госсовета (осенью особо отмечали, что на заседаниях и в рабочих группах присутствовали министры, но не глава правительства Дмитрий Медведев), естественно, появились всевозможные сценарии использования пока что неофициального органа для транзита власти. Подстегнул эти разговоры и пример Нурсултана Назарбаева, который покинул пост президента Казахстана, но остался во главе Совета безопасности в статусе Елбасы. Нам же важно отметить, что политические и лоббистские возможности регионов в рамках новой конфигурации значительно усилились, а на базе Госсовета, по сути, появился альтернативный правительству орган выработки ключевых решений, включая нацпроекты.
Наконец, в своем выступлении Сергей Кириенко отметил, что в администрации президента понимают проблему эрозии системы политического представительства. Неясно, рассматриваются ли под этим соусом рецепты редизайна партийной системы или предложения об изменении схемы формирования Думы и Совета федерации. А может, усиления Госсовета, по мнению АП, уже достаточно, чтобы восстановить представительский баланс. Но это еще одно знаковое понимание, которое говорит о неизбежности реформ политической системы страны, вопрос в сроках и темпах.
Инициатива Володина
Другим ньюсмейкером минувшей недели стал председатель Госдумы Вячеслав Володин. «Было бы целесообразно — подчеркну, на мой взгляд — дополнительно рассмотреть вопрос участия Государственной думы в формировании правительства Российской Федерации», — сказал спикер нижней палаты в интервью интернет-редакции парламентского сайта. Пожелания Володина изменить принцип взаимоотношений ветвей власти быстро ушли в СМИ и экспертную среду. Если задачей было протестировать реакцию общества, то результаты получились неоднозначными. Либерально настроенная часть публики ударилась в мечтания о постепенном переходе к парламентской республике, консерваторы немедленно вытащили не самые многочисленные (и, к слову, не самые успешные) моменты российской истории, когда такая модель существовала.
Ответ исполнительной власти не заставил себя ждать: Дмитрий Медведев заявил, что «никакая донастройка политической системы не должна и не может затрагивать положений о форме государственного правления в нашей стране, то есть норм о президентской республике». Но дальше диспут между условными «вторым» и «четвертым» лицами государства не пошел. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков на всякий случай дистанцировался: «Нет никакой позиции. Кремль не является участником этой дискуссии».
Надо заметить, что Володин вовсе не имел в виду радикальное изменение конституционного строя. Он напомнил, что сегодня Госдума участвует в формировании правительства, только когда дает согласие президенту на назначение председателя кабинета министров, и уже эта фигура подбирает глав министерств и ведомств. Президент же утверждает состав кабмина «без возможности опереться на альтернативную позицию или мнение по кандидатурам», также «отсутствуют процедуры их обсуждения и консультаций». Госдума могла бы «как минимум» участвовать в этих консультациях, сказал Володин.
Спикер нижней палаты не в первый раз высказывает идеи об изменении главного закона страны и желание повысить статус парламента. В декабре прошлого года Володин предложил президенту оценить соответствие Конституции существующему положению вещей и отмечал ее недостатки, которые «связаны с отсутствием должного баланса в системе сдержек и противовесов ветвей власти, креном в пользу исполнительной ветви власти». Кстати, о диспропорции полномочий в сторону исполнительной власти говорил тогда и председатель Конституционного суда Валерий Зорькин.
Важнейшее изменение полномочий Государственной думы в балансе ветвей власти произошло десять лет назад, когда новоиспеченный президент Дмитрий Медведев в своем первом послании Федеральному собранию предложил «конституционную норму, обязывающую правительство России ежегодно отчитываться в Государственной думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом». И она была успешно принята. Причем коснулась не только федерального, но и регионального уровня. Глав субъектов федерации тоже обязали отчитываться перед заксобраниями. Тогда же и срок полномочий Думы был увеличен до пяти лет.
Сегодня, согласно 103-й статье Конституции, полномочия Думы по отношению к кабмину ограничиваются согласием президента на назначение главы правительства, решением вопроса о доверии и регулярными «парламентскими часами», на которых представители правительства отчитываются перед нижней палатой о результатах своей деятельности. Совсем недавно, впервые в истории российского парламентаризма, министр экономического развития Максим Орешкин был отправлен на «переподготовку», после того как не смог ответить на вопросы парламентариев. Это было сделано в рамках полномочий парламента, но прецедент симптоматично предвосхитил заявку спикера на расширение полномочий парламента.
Бессменный глава КПРФ Геннадий Зюганов назвал предложение Володина «приятной новостью». «Я давно говорил, что правительство не может работать эффективно без контроля законодателей», — сказал лидер коммунистов. С ним согласен и однопартиец, первый зампред Госдумы Иван Мельников: «В сущности, в нашей стране правящая партия формирует правительство, если “правящую партию” понимать в широком смысле слова. По факту председатель правительства — лидер партии, которая имеет большинство в парламенте. А тут, как я понимаю, акцент на том, чтобы согласовывать с парламентом персоналии членов кабинета. КПРФ много лет последовательно выступает за укрепление роли парламента. Подобное согласование кандидатур, конечно же, часть такого укрепления».
Владимир Жириновский не только поддерживает, но даже предлагает еще больше усилить роль парламентариев и ограничиваться не только консультацией с Думой, но и отправлять кандидатов на министерский портфель на утверждение депутатов. «Когда мы будем спрашивать его, мы увидим, на что человек способен. Может, он всю жизнь играл в игровые автоматы. А может, он только про биткойны знает. Это очень помогло бы нам подобрать людей, которые хорошо знают страну, экономику, понять, как они к людям относятся, а главное — составить психологический портрет человека», — говорит лидер ЛДПР. Иван Мельников поддерживает коллегу: «Уверяю вас, будь такая практика, тот же господин Абызов имел бы меньше шансов стать министром. Для кого как, но для нас с ним все уже очень давно было очевидно».
Как сообщил «Эксперту» лидер «Справедливой России» Сергей Миронов, «если при назначении членов правительства будет учитываться более широкий, чем сейчас, спектр оценок их профессиональных и человеческих качеств, это только повысит шансы, что на высокий пост придет человек подготовленный, компетентный и ответственный. Если правительство будет состоять из таких людей, это, естественно, позитивно скажется на эффективности его работы. Как следствие, и доверие народа к правительству повысится».
Дума стала лучше
Когда в 2016 году Вячеслав Володин переходил из администрации президента на должность председателя Государственной думы, ему рисовали самые разные перспективы на поле российской политики, но сходились в одном: будет трудно. Ему достался формально сильный конституционный рычаг, но, вообще говоря, уютный безынициативный парламентский уголок. Маловато для серьезной политической заявки. Вдобавок необходимость поддерживать пенсионную реформу и падение рейтингов «Единой России» вкупе с неспособностью единороссов на перезагрузку вынули из рукава Володина важнейший козырь: все чаще сценарии развития политической системы страны рисуют без «партии власти» или конструируют ей равновеликого конкурента на том или другом фланге. Но, несмотря на это, спикер Госдумы остался одной из немногих относительно самостоятельных фигур отечественного политического олимпа, определяющих политическую повестку дня. Возможно, все это время задачей опытного аппаратчика Володина было не наращивание электоральных рейтингов, а институциональное усиление Ддумы с тем партийным спектром и кадровым наполнением, что есть под рукой. За последние два года в Думе был произведен целый ряд новаций, усиливших ее.
Технические изменения — вроде укрепления депутатской дисциплины — имели целью повысить авторитет Госдумы как в обществе, так и в глазах исполнительной власти. Наведение дисциплины в рядах депутатов позволило потребовать от министерств более статусного представительства на заседаниях комитетов и большей оперативности в ответах на их запросы. «По сравнению с прошлым созывом сейчас увеличилось количество принимаемых законопроектов, исходящих от депутатов, а не правительства: теперь депутатскими являются многие принимаемые законопроекты по защите прав заемщиков и регулированию банковского сектора и МФО, законопроекты в сфере долевого строительства и ЖКХ, ряд социальных налоговых льгот. Раньше часть таких законов чаще вносило правительство», — говорит Александр Пожалов, директор по исследованиям фонда ИСЭПИ.
Достаточно новым элементом также стал механизм «условного» принятия наиболее конфликтных инициатив правительства в первом чтении — когда одновременно Госдума принимает постановление с указанием конкретных направлений доработки во втором чтении.
В законотворческой работе много внимания было уделено борьбе с непубличным «ведомственным лоббизмом», когда позиция ведомства (или крупного региона) не является позицией всего правительства, но проталкивается в закон через поправки от дружественных депутатов или под видом якобы позиции всего кабмина. Такая линия была поддержана правительством, принявшем в своем регламенте ряд зеркальных норм против скрытого «ведомственного лоббизма».
Например, одно из первых решений этого созыва в данном направлении — норма о том, что поправки в наиболее чувствительные для граждан и бизнеса кодексы (КоАП, Гражданский, Трудовой) вносятся отдельными законами по полной процедуре. Раньше же они часто появлялись неожиданно в составе поправок второго чтения к тематически не связанным с ними законам (к примеру, в свое время крупные автомобильные штрафы для Москвы появились в составе закона о градостроительном развитии Новой Москвы).
Еще Госдума полностью отменила практику принятия законов во втором и третьем чтениях сразу в один день, а количество законопроектов, принимаемых по ускоренной процедуре, за две недели, сократилось в среднем до пары десятков за сессию.
В ходе широких парламентских слушаний по реновации и «обманутым дольщикам», заседаний совета по законотворчеству при спикере Госдумы по закону о паллиативной помощи федеральным министрам пришлось очно дискутировать с активистами инициативных групп и лидерами профильных НКО, что тоже приводило к существенному изменению позиции кабмина по этим законопроектам.
В целом же изменения в работе Госдумы повысили публичность принимаемых законопроектов социально-экономического характера.
Поиск оптимальной модели
Мы не знаем, исчерпаны ли технические инструменты усиления контроля Госдумы над работой правительства, заложенные в Конституции, и этот ли дефицит лежит в основе неоднократных предложений Володина о модернизации системы ветвей власти. Но очевидно, что накануне 2021 года проблема наличия политического представительства самой партийной системы, а значит, и Думы, становится крайне важной. Готов ли нынешний депутатский корпус к более активной и ответственной коммуникации с правительством, а дальше, возможно, и к перспективам внедрения отдельных инструментов формирования кабинета министров с помощью думского ресурса?
«Мы помним, что в начале 2000-х годов на определенное время стал актуальным лозунг о необходимости партизации власти и правительства. Движение к правительству парламентского большинства, объявленное Владимиром Путиным в качестве возможной цели в 2003 году, в 2006-м им же было остановлено. И дальнейшее развитие тренда партизации власти было как бы поставлено на паузу. Ретроспективно причины, по которым это перестало быть ближайшей задачей, становятся более понятными, потому что при слабых партиях и незрелых переходных элитах партизация принесет во власть не новую дисциплину и ответственность, а раскол и паралич, не повышение политического качества государства, а его снижение, — говорил в недавнем интервью “Эксперту” (см. № 48 за 2018 год) Алексей Зудин, член правления Российской ассоциации политической науки (РАПН). — Думаю, что в ближайшей, в крайнем случае в среднесрочной перспективе, партийное правительство может стать реальным. Этот партийный кабинет необязательно будет полностью однородным, можно предположить и возможное участие в нем отдельных партий думской оппозиции, и, по ситуации, отдельных беспартийных специалистов».
Первый заместитель руководителя фракции «Справедливая Россия» и первый зампред комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Михаил Емельянов считает, что «нам надо двигаться к системе ответственного кабинета, но это возможно только при реформировании политической системы, когда появятся две самодостаточные политические партии, тогда и надо думать о том, чтобы правительство полноценно формировалось парламентом».
Своим видением оптимальной модели государственного устройства поделился и Владимир Жириновский. Лидер ЛДПР полагает, что пост президента нужно заменить на пост председателя Госсовета, «которого избирают не на прямом всеобщем голосовании, а сами члены Госсовета на один срок в пять лет. Госсовет принимает ключевые стратегические решения, дает направление развития, управляет внешней политикой, вопросами войны и мира. А правительство занимается текущими вопросами. При этом ведущая партия в Госдуме после каждых выборов меняется, меняется соотношение политических сил, и каждый раз они формируют новый состав кабинета министров. Получается симбиоз президентской и парламентской форм правления с учетом рисков каждой. Роль парламента в формировании кабинета министров позволяет обеспечить сменяемость власти, плюрализм мнений, а Госсовет обеспечит политическую стабильность, гарантирует защиту от политических кризисов или глобальных ошибок».
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl