Россия и мир | Феномен
«Царь-батюшка, убери воеводу, а не то разбредемся прочь»
215 лет назад в России для борьбы с коррупцией попытались создать современную систему исполнительной власти. Не очень получилось тогда, не слишком получается и теперь. Почему?
Эти люди сменили в нашей истории множество названий — приказчики, члены коллегий, сотрудники министерств, номенклатура,— оставаясь ее важнейшими деятелями. В XIX веке их стали называть «чиновники», а после Заграничного похода 1813 – 1814‑го — еще и «бюрократы». О значении бюрократии в жизни страны коротко заметил Василий Розанов: «Россию сколотили, сбили и выкрасили чиновники».
Их окончательное оформление в отдельный класс состоялось 215 лет назад — вместе с «министерской реформой» Александра I, подарившей стране министерства и, что еще существеннее, сделавшей гражданскую службу престижной и модной среди дворянской знати. С тех самых пор известно, что быть чиновником в России выгодно. Ключевский, например, как живой свидетель роста бюрократической системы полагал, что именно бюрократия управляет страной, однако тут же сокрушался, что «государству служат худшие люди, а лучшие — только худшими своими качествами».
В Советской России влияние чиновника возросло пуще царской, равно как и количество бюрократов: в 1921 году их было уже 5,7 млн против 253 тысяч в 1913 году. С исторической точки зрения эта «лишенная всякого социального облика кучка физических лиц, объединенных только чинопроизводством» (Ключевский), оказалась одной из самых устойчивых социальных групп в стране. Всякое новое потрясение делало ее только сильнее и многочисленнее. И в «новой России» госслужба сохраняет свое обаяние «теплого места», а сами чиновники — флер особой касты, отличной от остального народа. («Огонек» писал об этом в № 2 за 2016 год — «Это мир непубличных людей»).
Об исторических корнях российской бюрократии, о ее родовых болезнях и об особенностях в канун заметной календарной даты «Огонек» поговорил с Любовью Писарьковой, главным научным сотрудником Института российской истории РАН, автором нескольких монографий о госуправлении в России.
— В 1802 году в России появились министерства. Зачем они понадобились?
— Строго говоря, термин «министр» завез еще Петр I, а первый проект министерств возник при Павле. Но комплексная министерская реформа действительно состоялась при Александре I, причем в 1802 году был реализован проект Павла I, а в 1810–1811-м — более масштабный проект Кочубея и Сперанского. Понадобились нововведения известно зачем — чтобы победить коррупцию и злоупотребления. В России большинство реформ госуправления проводилось именно с такими целями: впрочем, часто получалось только хуже. Заметим, министерская реформа 1802 года готовилась в Негласном комитете при активном участии императора в условиях полной секретности, так что даже высоко стоящие люди — вроде Державина, Трощинского — ничего о ней не знали. Было ясно, что она затрагивает очень чувствительные стороны жизни страны.
— Как министерства могли помочь в борьбе с коррупцией?
— Нужно понимать, как управлялась страна до них. В истории российского управления были своеобразные волны централизации — децентрализации, и во время правления Екатерины II произошла как раз сильная децентрализация. После проведения губернской реформы 1775 года в центре оставался только Сенат и ключевые коллегии — Военная, Морская, Иностранных дел. А все остальные госслужбы были спущены на местный уровень. Возникла разветвленная сеть местных учреждений: казенная палата, губернское правление, палаты уголовного и гражданского суда, которые заменили центральные учреждения соответствующего профиля. Чтобы как-то эти разрозненные части соединить, ввели институт наместников — генерал-губернаторов и примерно 40 губерний слили в 20 наместничеств. Пока императрица была молодая и сильная, она умудрялась держать все в руках плюс у нее был генерал-прокурор князь Вяземский, надежда и опора, который контролировал финансы, судебные дела и управление. Екатерина очень гордилась новой системой управления, так как она собственноручно писала законопроект 1775 года. По воспоминаниям Державина, когда один из чиновников во время доклада императрице предложил по какому-то делу отступить от введенного порядка, императрица «с гневом устремилась на него и, схватя его за Владимирский крест, спрашивала, как он смел коверкать ея учреждения». Но с годами все стало меняться: и она постарела, и Вяземский умер, в общем, все стало рассыпаться, а коррупция — расти.
— И уже Павел рассчитывал, что министерства уберегут от злоупотреблений на местах?
— Прежде чем взойти на престол, у Павла было много времени подумать о российской госслужбе, поэтому он сразу предложил проект ее реформы, которым, кстати, вдохновлялся и Александр I в 1802-м. Общая идея заключалась в централизации. Коллегии были восстановлены, причем близкие по характеру деятельности объединены под властью министра или директора. За Сенатом, по мысли Павла, оставались только судебные функции. Министр (по Павлу) должен был поддерживать связь с секретарями императорской канцелярии, докладывать о работе своей коллегии, в случае необходимости мог выйти напрямую на императора для решения какой-то сложной проблемы. Но коллегия работала практически независимо от него.
Фото Heritage Images / Diomedia
— Получается какая-то излишне сложная система с массой посредников: так, вместо того чтобы побороть коррупцию, того и гляди ее усилишь…
— Такие известные люди в окружении Александра I, как Кочубей и Сперанский, разделяли ваши опасения. Им тоже хотелось все упростить. В частности, когда готовилась реформа 1802 года, Кочубей настаивал на упразднении коллегий и заимствовании французской модели управления — самой бюрократизированной в то время. По его мнению, должны были остаться только министры со своими канцеляриями, все звенья управления требовалось выстроить по иерархической лестнице, чтобы всякая бумага проходила от низшего чиновника к высшему и наоборот, не встречая препятствий. Александр I в 1802 году отстоял коллегии: они управляли, а министры с помощью небольших канцелярий выполняли роль связующего звена между коллегиями и верховной властью. Ни Кочубея, ни Сперанского такой порядок не устраивал — они писали царю весьма резкие записки о том, что коллегии не нужны. В конце концов эта линия победила: в 1810–1811 годах коллегии упразднили, а их сфера деятельности была передана структурным подразделениям министерств.